广东省海丰县人民法院行政判决书（2014）汕海法行初字第3号原告海丰县海城镇莲花村民委员会柑洲坑村民小组，住所地：广东省海丰县。负责人郑长华，组长。委托代理人陈贤井，广东展业律师事务所律师。被告海丰县海城镇人民政府，住所地：广东省海丰县。法定代表人庄政，镇长。委托代理人郭智明，广东海陆律师事务所律师。第三人信利半导体有限公司，住所地：广东省汕尾市。法定代表人林伟华，董事长。委托代理人黄登峰，广东高睿律师事务所律师。委托代理人谭润红，广东高睿律师事务所律师。原告海丰县海城镇莲花村民委员会柑洲坑村民小组（以下简称柑洲坑村民小组）诉被告海丰县海城镇人民政府（以下简称海城镇政府）、第三人信利半导体有限公司（以下简称信利公司）土地行政合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭。本院公开开庭审理了本案，原告负责人郑长华及委托代理人陈贤井，被告委托代理人郭智明，第三人委托代理人黄登峰均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告柑洲坑村民小组诉称，原海丰县莲花山镇人民政府（以下简称莲花山镇政府）未征得原告全体村民同意，于2003年10月7日与原告个别村民代表签订《征地协议书》，约定征用原告所有的位于凤门垭的土地一幅，面积为18万平方米。该幅土地四至为东至老莲湖路边，西至大碑角顶浮水莲山脊，南至召贡路边十米控制区，北至狗地山山脊。协议书并约定征地价款等。该土地是原告村民赖以生存的耕地，而被告却征用至今几近十年的时间，将该土地闲置荒废。现原告村民有地不能耕，有土不能作。原告认为，被告未经原告全体村民同意，并依法程序征用原告所有的上述土地，其与原告个别村民代表签订的上述《征地协议书》依法应确认无效。为此，原告曾于2011年10月12日向贵院提起民事诉讼，贵院受理后作出了（2012）汕海法民一初字第74号《民事裁定书》，认定该案不属民事诉讼的受案范围。原告为了维护自身合法权益，特提起行政诉讼，请求：1、判令确认原告与被告于2003年10月7日签订的《征地协议书》无效；2、判令被告返还位于凤门垭一幅面积为18万平方米的土地给原告耕作；3、判令本案诉讼费由被告承担。原告柑洲坑村民小组向法院提供的证据有：1、决议书、原告户口列表、当选证书，欲证明原告的主体资格。2、民事裁定书，欲证明本案不属民事诉讼的受案范围。3、征地协议书，欲证明该征地协议书无效。被告海城镇政府辩称，一、原告的起诉已超过法律规定的诉讼时效，依法应驳回其起诉。原告于2003年10月7日与被告签订《征地协议书》，同年12月12日被告向原告支付了征地款，原告也已将征地款按丁口发放到各户，且签订协议之前，原告通过两次召开村民大会同意，原告在与被告签订协议时，已知道协议的全部内容，原告至现在才提起诉讼，已超过法律规定的诉讼时效，依法应驳回其起诉。二、原、被告所签订的《征地协议书》意思表示真实，且已全面履行，该协议依法成立。原告签订的《征地协议书》之前，经召开村民大会讨论通过，由村民小组长及村民代表与被告签订协议书，意思表示真实，被告也按协议约定支付了征地款，该协议属于预征地协议，并未违背法律规定，协议依法成立，且被告已按县政府批准的项目签订供地协议。综上所述，被告认为，原告的起诉已超过法律规定的诉讼时效，原、被告签订的《征地协议书》意思表示真实，该协议已实际履行，且该协议属于预征地协议，并未违背法律的规定，请求人民法院依法驳回原告的起诉。被告海城镇政府向法院提供的证据有：1、海府办（2003）45号批复，欲证明该用地项目经县政府批准同意。2、莲花村民委员会出具的证明，欲证明该预征地行为通过村民大会讨论同意并领取征地款。3、征地协议书，欲证明涉案土地已签订预征地协议且已按协议实际履行。4、征用土地合同书，欲证明涉案土地已签订供地协议。5、收款收据，欲证明被告已按协议支付征地款。6、村民签领表，欲证明原告村民包括现任村民肖组长已领取征地款。7、证明材料，欲证明当时原告签订协议书当事人的职务。第三人信利公司述称，一、信利公司根据当地人民政府批复，与被告签署了《征用土地协议书》，并按照约定付清了全部征地补偿款，已经依约履行了协议，信利公司要求相关单位继续履行合同。1、为扩大对汕尾市的投资建设，信利公司有意向海丰县莲花山凤门垭征地25万平方米建设生态园，于2003年7月向海丰县人民政府递交了《关于在莲花山镇征地建设生态园的请示》。2003年8月14日，海丰县人民政府以《关于信利电子有限公司要求在莲花山镇建设生态园的批复》（海府办函〔2003〕45号）同意信利公司的请求，要求相关部门按规定办理相关审批手续。2、2003年11月10日，信利公司（乙方）与原莲花山镇人民政府（甲方）依照海丰县政府的批复，签署了《征用土地协议书》，约定征用25万平方米的土地给信利公司建设生态园，征地价（包括果林、作物补偿等在内）为人民币（下同）200万元整，甲方负责承担费用理妥相关土地争议和协助办妥土地使用权证过户给乙方，并应该在3个月内办妥果林、坟墓赔偿和迁移，并将土地交付乙方使用。签约后，信利公司先后四次共计支付征地款200万元及其他前期费用40万元给原莲花山镇人民政府。虽然信利公司已经依照合同履行的付款义务，之后也多次催促，但供地单位至今未能办妥相关手续，致使信利公司至今无法按计划投资建设，损失巨大。3、信利公司要求被告在内的相关部门继续履行协议，依法交付土地和办妥土地使用权证件等相关手续，以便实施投资建设计划。二、本案中，信利公司是善意的第三人，出于投资发展经济，对当地群众、政府、投资企业多方共赢的指导思想，信利公司希望各方本着解决问题的出发点，协商解决争议；若最终问题不可调和和妥善解决，信利公司也希望被告归还已付的所有款项，并赔偿损失。三、本案中，尽管信利公司非原告和被告，但就案件而言，信利公司依照相关证据和法律的理解，认为：1、柑洲坑村民小组作为原告不适格。本案争议的征地协议书是莲花村民委员会签署的，不是柑洲坑村民小组签署的。原告的主体应与签约主体一致，本案却不一致。2、海城镇政府的被告地位不适格。根据上述批复，本案征地协议书时被告是受海丰县人民政府委托签署的，依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二十五条第四款的规定，由行政机关委托的组织所作出的具体行政行为，委托的行政机关是被告。因此，信利公司认为海城镇政府不是本案的适格被告。3、尽管莲花村民委员会没有提供全体村民同意征用土地的决议，但是从被告提供的证据看，莲花村民委员会确实先后两次组织柑洲坑村民小组召开全体大会，一致通过该征地决议。原告不能不承认该事实。4、柑洲坑村民小组的村民已经在2004年1月份两次领取了征地款，当时也没有提出异议，说明柑洲坑村民小组全体成员是认可莲花村民委员会代表村民小组签署征地协议书的，否则柑洲坑村民小组成员不应该领取征地款。签署合同是受法律保护的行为，不能以现在的眼光去看十年前的标准是否高低，并因此否认当时同意签署征地协议书的事实。5、从诉讼时效看，行政案件的的诉讼时效为两年。村民在2004年1月份即领取征地款，若认为权利受到侵犯，原告依法应当在知道或应当知道之日起两年内即2006年1月份之前提起行政诉讼，否则即过诉讼时效的规定。综上，尽管本案原、被告的主体不适格，原告提起诉讼也超过了诉讼时效，但信利公司作为第三人，已经依约履行合同约定的付款义务，为确保投资顺利进行，善意希望各方本着化解矛盾的角度，妥善协调解决本案争议；希望各有关部门办妥征地手续并将土地交付信利公司投资建设，否则被告应退还所有款项给信利公司并赔偿信利公司的损失。第三人信利公司向法院提供的证据有：1、《关于在莲花山镇征地建设生态园的请示》、《关于信利电子有限公司要求在莲花山镇建设生态园的批复》（海府办函〔2003〕45号）。2、《关于要求从速办理征地手续及国土证件报告》。3、《征用土地合同书》、《广东省行政事业单位内部往来结算票据》（编号：A000037265、A000037267、A000037271、A000037292）、《审计询证函-函证账户余额》。4、《关于要求办理非农建设用地许可证申请》、《海丰县非农业建设用地许可证》（列〔2003〕壹号）。5、《要求办理莲花山凤门垭建设生态园征地国土证件请求》、《关于再次要求办理莲花山凤门垭生态园国土证的请求》。经审理查明,2003年10月7日，原莲花山镇政府（甲方）、柑洲坑村民小组（乙方）签订《征地协议书》，约定：甲方征用乙方位于凤门垭面积为18万平方米的一幅土地，土地四至为东至老莲湖路边，西至大碑角顶浮水莲山脊，南至召贡路边十米控制区，北至狗地山山脊；甲方以每平方米3.1元的价格向乙方征用上述土地，征地款合计为558000元，征地款在双方签订本协议时由甲方一次付给乙方；此幅土地权属争议问题由乙方理妥并解决，征用土地范围内的果木、坟墓由甲方负责赔偿、迁移，乙方协助解决等。原莲花山镇政府的代表在上述协议书落款“甲方”处签名并加盖“海丰县莲花山镇人民政府”印章，柑洲坑村民小组的代表在上述协议书落款“乙方”处签名，莲花村民委员会的代表在上述协议书上签名并加盖“海丰县莲花山镇莲花村村民委员会”印章。《征地协议书》签订后，柑洲坑村民小组领取征地款558000元。2004年1月1日，柑洲坑村民小组以每丁470元分给该小组的社员（户），各户代表在签领表上签名。2004年1月8日，柑洲坑村民小组以每丁1360元分给该小组的社员（户），各户代表在签领表上签名。另查明，2011年10月12日，柑洲坑村民小组向本院提起民事诉讼，本院受理后作出了（2012）汕海法民一初字第74号民事裁定书，以该案不属民事诉讼的受案范围为由驳回柑洲坑村民小组的起诉。本院认为，本案系土地行政合同纠纷。综合本案原告的诉讼请求、被告的答辩意见以及第三人的陈述意见，并结合相关证据和事实，本案的争议焦点为：一、柑洲坑村民小组、海城镇政府是否分别具有本案原告、被告诉讼主体资格。二、柑洲坑村民小组提起本案诉讼是否超过法定起诉期限。